（2018）晋行终340号
上诉人（原审原告）王建华，女，汉族，1955年11月5日出生，住山西省潞城市。
被上诉人（原审被告）潞城市人民政府，住所地:山西省潞城市衙道街16号。
法定代表人秦苏良，市长。
参加诉讼行政机关负责人孙敬民，副市长。
委托代理人周永，山西振坤律师事务所律师。
委托代理人秦燕青，山西振坤律师事务所律师。
上诉人王建华因诉被上诉人潞城市人民政府（以下简称潞城市政府）房屋征收决定一案，不服山西省晋城市中级人民法院（2017）晋05行初134号行政判决，向本院提起上诉。
本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
本案现已审理终结。
原审法院查明，原告王建华提供了潞集建第221304003号《集体土地建设用地使用证》，其在山西省潞城市××镇合法拥有房屋，该房屋在《潞城市人民政府关于房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》）的征收范围内。
潞城市政府推进的《潞城市城市棚户区（城中村）改造（A区）项目及其配套基础设施建设项目》已列入国家和山西省2015-2017年棚户区改造规划。
该项目符合潞城市国民经济和社会发展第十三个五年（2016-2020）规划纲要、符合潞城市土地利用（2006-2020年）总体规划、（2001-2020）潞城市城市总体规划和专项规划；该项目潞城市政府进行了社会稳定风险评估并制定《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》，在征求意见的基础上，经潞城市人大常委会决议通过，同时潞城市棚户区（城中村）改造指挥部发布《潞城市棚户区（城中村）改造A区项目房屋征收补偿安置方案》。
潞城市政府提供的山西省人民政府土地审批文件（晋政地[2017]122号、晋政地[2017]146号）批文，涉及该项目的部分土地及房屋的征收已经山西省人民政府批准，A1、A2片区项目单位项目建设资金部分到账。
原告王建华涉案的集体土地，已经山西省人民政府晋政地[2017]146号土地审批文件批准。
2017年5月17日，被告潞城市政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关法规，作出《房屋征收的决定》。
2017年5月19日发布了《潞城市人民政府关于房屋征收的公告》，该公告记载，对潞城市城市棚户区（城中村）改造A区项目范围内的房屋予以征收，征收范围为“东至府东路，西至三中东巷，南至中华街，北至学府街”。
该征收决定涉及699户被征收户，至原告起诉前，已经有674户签订《房屋征收补偿协议》。
原告王建华的房屋在征收范围内，但未签订《房屋征收补偿协议》。
原告认为，被告潞城市政府作出《房屋征收决定》的时间是2017年5月17日，山西省人民政府晋政地[2017]146号土地审批文件是在2017年8月28日，征收在前，批文在后。
该征收决定的程序和实体违法，侵害了原告的合法权益，起诉要求撤销潞城市政府作出的房屋征收决定。
原审法院认为，原告系《房屋征收决定》征收范围内的住户，对此双方当事人并无异议，原告土地使用手续是否完善，是否办理房屋所有权证书，并不能否定原告与所诉《房屋征收决定》的利害关系，因此王建华系本案适格原告。
根据《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办[2011]8号）要求:“在《中华人民共和国土地管理法》等法律作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”，被告潞城市政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的征收办法及补偿标准进行征收，并无不当。
《中华人民共和国土地管理法》第四十六条 规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
”被告在2017年5月17日作出《房屋征收决定》之时，尚未依照上述规定取得省级人民政府或国务院的审批，违反了法律的规定，其后山西省人民政府晋政地[2017]122号（2017年7月12日作出）、晋政地[2017]146号批文（2017年8月28日作出）虽然已经对被告改造项目部分土地批准征收，并不能改变之前作出《房屋征收决定》违法的性质。
但被告作出的《房屋征收决定》大部分已被实施，多数被征收户已经签订征收补偿协议，如果撤销该《房屋征收决定》，势必会对已经签订协议和正在准备签协议的被征收户造成重大影响，也会使整个棚户区（城中村）改造A区项目目的难以实现，将会损害重大公共利益，因此该《房屋征收决定》不宜撤销。
综上，被告潞城市政府2017年5月17日作出的《房屋征收决定》违反法律规定，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，因此不予撤销。
依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 第一款 第（一）项 之规定，判决确认被告潞城市政府2017年5月17日作出的《房屋征收决定》违法。
王建华上诉称:一、被上诉人潞城市政府作出《房屋征收决定》的时间是2017年5月17日，山西省人民政府晋政地[2017]146号土地审批文件是在2017年8月28日，征收在前，批文在后。
该征收决定的程序和实体严重违法。
依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一章第三条 规定，上诉人强烈要求撤销《房屋征收决定》。
二、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四章第三十条 ，上诉人要求依法追究被上诉人的法律责任。
三、由此案产生的一切费用（包括误工费、车费、住宿费、精神损失费等）均由被上诉人承担。
自《房屋征收决定》发布之后，上诉人曾多次去拆迁办和市委找有关领导商谈，但对方总是以种种理由回避拒见，给上诉人造成严重的精神压力，导致不能正常生产生活，长期以来形成了巨大损失，更为严重的是，潞城市政府拆迁办釆取非法手段停止了供水、供气、网络、通信以及正常的商业经营，还曾试图中断上诉人道路通行。
对上诉人生产生活造成重大影响，严重违反了中纪委、国务院的相关文件精神。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四章第三十一条 的明确规定，上诉人强烈要求潞城市政府停止一切侵害行为，公开对其违法行为进行道歉，赔偿上诉人的一切经济损失。
四、法律明文规定，被征收人或者房屋征收部门对评估报告有疑问的，出具评估报告的房地场价格评估机构应当向其作出解释和说明。
然而评估当天，上诉人仅仅问了一句是否具有评估资质并要求其出示证件，评估方就扬长而去终止评估，上诉人多次向征迁部门反映无果，严重侵犯了上诉人的知情权。
五、既然潞城市发改委批复的规划中有门面回迁房、此地为商业区，上诉人商铺门面房处于繁华地段，就应当依法就地回迁商铺，而不能以民房价格拆迁。
六、被上诉人利用老百姓缺乏法律知识、迷信政府、相信政府的思维方式，大干特干坑害老百姓的勾当，如三角斜坡房顶计算、街门道计算、挑檐计算、框架、产权合法定性、装修等问题，均没有按照相关规定依法测定。
综上，被上诉人以上违法行为，足以达到撤销公告及征收决定的程度。
故请求:一、撤销山西省晋城市中级人民法院（2017）晋05行初134号行政判决，改判撤销被上诉人房屋征收决定行为；二、依法追究被上诉人违法行为的法律责任；三、自征收之日起给原告造成的停产停业、停水停气等损失依法补偿；四、本案所产生的一切费用均由被上诉人承担。
潞城市政府辩称:一、原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。
本次拆迁改造是为了潞城市广大被征收户改善居住条件所实施的建设项目，该项目已被列入国家和山西省棚户区改造规划，符合潞城市城市规划和发展计划，进行了相应的前期审批程序，项目实施符合公共利益需要，是一项惠民工程，应当得到鼓励。
二、本次拆迁改造过程中，对集体土地上房屋的补偿标准，参照的是国有土地上房屋的标准，根据法律规定，对集体土地上房屋按国有土地上房屋进行补偿，就是考虑到被征收户的利益。
三、目前被拆迁户签约率已达98%，被征收户对拆迁改造予以普遍认可。
请求二审法院查明事实，维持一审判决。
本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致。
另查明:潞城市政府《房屋征收决定》及此后发布的公告中，涉及“房屋征收补偿方案”部分均表述为“详见《潞城市城市规划区房屋征收与补偿试行办法》（以下简称《征收补偿办法》）”。
以上事实有原审证据、诉辩意见及庭审笔录在案佐证。
本院认为，本案被诉行政行为是潞城市政府作出的《房屋征收决定》，争议焦点有两个:一是征收决定是否符合公共利益；二是征收决定是否应予撤销。
关于焦点一。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条 、第九条 的规定，因政府依照城乡规划法等有关规定实施的城市旧城区改造的需要，县级政府作出房屋征收决定时应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并纳入县级国民经济和社会发展年度计划，符合上述规定的，应当视为符合社会公共利益。
潞城市政府在原审中提供的证据可以证明被诉行政行为所涉的建设活动符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条 、第九条 的规定，本院依法认定其符合公共利益。
关于焦点二。
根据已查明的事实，诉涉土地被依法征收的事实发生在被诉行政行为作出之后，潞城市政府直接按照国有土地上房屋作出征收决定的程序违法。
《征收补偿办法》系潞城市关于市区内房屋征收、补偿方面的规范性文件，没有具体征收实施部门和签约期限等内容，具有普遍约束力和可反复适用的特点，而房屋征收补偿方案则是为特定房屋征收行为实施、由征收实施部门制定的、仅适用于特定征收行为的配套性安置规定，具有内容具体、一次性适用的特点，二者在制定主体、内容要求、法律效力、适用范围等各方面均不相同，潞城市政府直接将《征收补偿办法》作为被诉《房屋征收决定》相配套的安置补偿方案予以公布，没有法律依据。
但是，被诉行政行为因城市棚户区（城中村）改造工作而作出，该项工作对于提升当地居民生活品质、改善城市形象、推动产业转型具有重要促进作用，符合绝大多数居民的根本利益和长远利益，撤销该行政行为会对社会公共利益造成重大损害，故原审判决确认被诉房屋征收决定违法并无不当。
综上，上诉人的上诉理由不能成立。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第（一）项 的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人王建华负担。
本判决为终审判决。
审判长程彦斌
审判员刘群
审判员郑宏
二〇一八年六月十四日
书记员李慧珍
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